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(五)案例分析题

1，阅读下面的案例，然后回答问题。

有14平方公里水面的JI省YJ县xxs水库，自2001年4月被水库内部职工于某私人承包以后，其周边的10多个自然村、屯的村民便过起了战战兢兢的日子。他们知道，于某不仅有水库的经营权，而且还有一个行使着水库渔政大权的“地下派出所”提起这个被当地群众称为“地下派出所”的XXS水库灌区渔政管理所，村民们就不寒而栗。

2002年6月的一天，大岗子乡南响水村14岁的张虎(化名)在河沟里洗澡时，从河里捞了几条两寸多长的小鱼捧在手里玩。这时来了两个自称是水库渔政所的男子，说张虎抓鱼是破坏渔业资源，把张虎从河里抓出来后就是一顿毒打。尽管这时来了许多村邻替张虎求情，张的母亲也跪在地上求他们，但两人还是把张虎打得浑身是血不能动才罢手。之后，二人又逼着张的母亲交了200元罚款。

据不完全统计，2001年4月以来，这个“地下派出所”已非法罚款近20万元，有近百名村民遭到殴打和折磨。忍无可忍的村民联名举报于某、何某等人的违法行为。今年4月2何某被YJ县检察院以涉嫌拘私舞弊不移交案件罪、滥用职权罪和非法拘禁罪批准逮捕。于某等3人被YJ县岔路河公安分局以涉嫌非法拘禁罪拘留，并于4月14日被批准逮捕。

于某等人的气焰何以如此嚣张?受害的村民们说：“水库8年承包合同就是他们的尚方宝剑，看谁不顺限就往死里打。”在YJ县检察院，记者看到了《XXS水库大水面渔业生产承包合同》，甲方是YJ县XXS水库灌区管理局，乙方是于某。《合同》规定：于某的承包期为2001年4月6日至2009年3月20日，同时还规定，乙方“必须配备3名以上持证专职渔政人员，依法从政”。也就是说，水库灌区管理局不仅把水库养殖、捕捞经营权交给了于某，就连必须是国家行政机关才能行使的水库渔政权也交给了于某。

在理区管理局的其他有关文件中，也说明了于某和渔政管理权的关系：“2001年4月，我局与承包人于某签订了渔业生产承包合同……并将水库大水面和渔政所一并包给承包人。”《中华人民共和国渔业法》第11条中明确规定：“集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”依此，于某可以承包水库，但权利仅限于“从事养殖生产”，而别无他权。合同的不合法，终于导致于某等人的一系列违法行为。但XXS水库灌区管理局却不这么看。他们在今年4月10日给有关部门的说明中说：“承包人为了保护水库资源和个人财产不受侵犯，加大了对库面的看管力度，在2001、2002两年的禁渔期内，由渔政所抓获并处理了近百起破坏、偷窃水库渔业资源案，追回了部分损失。”同一天，灌区管理局还向YJ县检察院发出了《建议书》，强调水库目前正处于捕鱼期，马上进入捕鱼旺季，现已出现丢鱼丢网现象，因渔政所何某等人被关押，他们无法妥善解决，“如不及时解决将导致水库资源和我局的重大经济损失”，建议“对何某等4人取保候审”，并表示愿为这4人提供担保。

YJ县检察院则于4月11日向灌区管理局发出了《检察建议书》，建议他们“对承包协议中关于承包渔政管理权的问题限期予以纠正;重新组建(或临时组建)渔政管理队伍，健全完善规章制度，认真履行渔政管理职责，依法行政”。尽管《渔业法》第9条规定：“渔业行政主管部门和其所属的渔政监督管理机构及其工作人员不得参与和从事渔业生产经营活动”，但XXS水库灌区管理局渔政所所长何某等几名专职渔政工作人员，却被于某统统“承包”了。渔政管理所到底管理什么工作?据JL省渔业局有关人士介绍，XXS水库渔政管理所作为YJ县水利局派出的行政管理机构，其主要职责是监督、检查渔业法律法规的贯彻执行;对渔业资源状况以及与资源有关的事项，向本级或上级渔业行政管理部门提出报告、建议：维护渔业生产秩序，协助有关部门处理渔业纠纷;依照《水污染防治法》的规定，保护和改善渔业水域生态环境，保护珍贵稀有水生动植物;承担渔业行政主管部门交办的其他有关渔政方面的任务。

4月17日上午，记者来到YJ县看守所，见到了正羁押于此的何某。当问到何某作为一名国家执法人员，为什么会去为私人“执行公务”时，他说：“都是局里领导安排的，我不愿去，领导就做我的工作，没办法就去了”，“当时我也感到这样做不太合适，也曾几次找过管理局的领导，但领导说这是党委集体研究决定的”。对于不按程序执法所造成的严重后果，何某说：“这些问题全是因为这种承包方法所造成的。吃谁家的饭，就得听谁家的吆喝。于某给我们渔政开工资，所以在一切事情的处理上，我们都得按他的意见办。

为了弄清合同里为什么会有“依法实施渔政管理”的内容，记者找到灌区管理局主持工作的车副局长兼法人代表，他是《合同》“法人代表”的签字人。车副局长说：“别看这个水库挺大，但多年来都是亏损经营。后来我们决定把水库承包出去，报到县里，有关领导也认为我们这样做‘改革力度挺大’。”关于《合同》中“依法实施渔政管理”的条款，车解释说：“会上当时也没认真讨论这个问题。大家当时认为，就是因为水库管不好了才承包，但光把渔场包出去了，承包人没有执法权，怎么去管理?应该把渔政也纳入其中。按理说渔政权应该归局里，但承包给个人去行使，我们当时认为这算是个‘新生事物’，也没仔细去考虑太多。”据负责办理此案的YJ县检察院检察官介绍，于某、何某等人给村民们开的罚款收据，全都是些写着“资源补偿费”的白条，上面只有收款人于某与何某的签名，这些本应上缴到灌区管理局的罚款并没有上缴。因为合同对此并无规定。办案人说，—些村民在捕鱼时，并没有破坏水利资源，有的在自家水田、河汉、家门口的水沟里捡鱼，就更谈不上是触犯法律了，但却遭到他们的毒打及人格侮辱，甚至被非法拘禁。按国家《渔业法》、国家《渔业法实施细则》及省内有关规定，即使村民进入到于某承包水库范围内，也只能是说服教育，没收所得，或者按照情节处以50元至150元的罚款，但他们的罚款最低标准都在200元以上。即使有人到水库偷鱼，也应移交公安机关，他们是无权擅自处理的。

但车副局长坚持认为把渔政管理权承包给个人并没有错，“在合同中写上‘依法实施渔政管理’都变成了今天这个样，要是不写上呢，那不就更完了?现在出现这些不良后果，原因就是于某和何某他们没有运用好法律，他们自己没把握好，他们的执法行为超越了法律的界限，才闹出这么多事。这也就是出事了，要不然还是个挺好的事儿。”

问题：

(1)案例中于某和何某违法的根本原因是在于“他们没有运用好法律”呢，还是将渔政管理权承包给个人是错误的?为什么?

(2)如果于某不能承包渔政管理权，他该如何保证其合法权利不受侵犯?

答：

(1)于某和何某违法的根本原因在于农业局将渔政管理权承包结个人是错误的。这是因为，根据国家的相关法律规定，渔政所是国家行政机关，所进行的渔政管理工作是国家行政管理活动。根据行政管理的含义，行政管理的主体是国家行政机关，是行使国家行政权力的一种公共管理，行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务，行政管理的根本原则是依法管理。渔政管理是行政管理，其主体应该是国家行政机关及按照法律法规授权或者委托的其他机关;其权力是国家公权力;其目的是实现特定的公共目标。将渔政管理权承包给个人，不仅违背了行政管理的主体要求，使得行政管理权力成为私权力，而且使本来是为了公共利益的行政权力变成了维护个人利益的工具。即使案例中的于某和何某“运用好法律”，他们所实施的渔政管理也违背了行政管理的真正目的，从而失去了其合法性基础。

(2)于某承包水库的经营权，这是合法的。国家行政机关以及司法机关应该维护于某的合法经营权。但是，经营权与行政管理权属于不同的性质，二者不是必然合在一起的。如果水库周围的村民偷盗于某水库中的鱼，就是侵犯了于某的合法经营权。于某可以向渔政管理、公安机关以及司法机关申请，要求其制止不法侵害，并通过民事诉讼的途径申请损害救济。

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