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公务员系指代表国家从事社会公共事务管理、行使国家权力，履行国家公务的人员。公务员的称谓，各国不尽一致，英国叫“文官”或“文职服务人员”。美国叫“政府雇员"。一般通称为公务员或文官。所谓公务员制度，就是通过制定公务员法，对公务人员依法进行管理的总称。公务员制度的建立、发展和完善，是衡量一个国家民主政治成熟与否的重要标志。我国在推行公务员制度的进程中，积极吸收和大胆借鉴了西方文官制度的成功经验，但是这种吸收和借鉴不是照搬，从社会制度的本质来说，我国推行的公务员制度与西方文官制度有着本质区别。
（一）中西方公务员范围划分比较
世界各国对公务员范围的界定总体上存在三种基本类型：
一是以英国为代表的小范围型，主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举产生或政治任命产生的内阁成员和各部政务次官、政治秘书等政务官。简单地说，就是除去政治性官员以外的常任文职人员。它排除政治性官员、司法性官员、军事人员以及从国库支付全年薪金的其他人员。
二是以美国为代表的中范围型。他们把中央政府机关中的所有公职人员都称作文官，既包括政务官，又包括事务官。但适用公务员法的只是事务官。同时美国公共事业单位的人员和国营企业的管理人员也都属于公务员的范畴。
三是以日本和法国为代表的大范围型。包括从中央到地方政府机关所有公职人员、市乡村镇的公职人员以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企业事业单位的工作人员等。相对于前二类范围较宽泛。
可见各国对公务员范围的界定模式不一，方法不同，但总体上对于西方各国而言，凡是在国家和地方政府机关公共团体中从事公务者都是公务员。也就是说,西方国家公务员范围的划分是比较宽的。
我国的公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员,包括各级人民政府的组成人员、各级政府中除工勤人员以外的非政府组成人员,还包括行使政府职能的事业单位的组成人员,如国家专利局、税务局等单位的工作人员。所以说在我国对公务员范围划分是比较严格的。
这一划分具有如下特征：一是强调工作组织机构的行政性。即只有在各级国家行政机关任职、行使行政权力、履行行政职能者才属于公务员；二是体现了我国政治制度的特点。我国不实行西方国家的两党制、多党制，不存在轮流执政的更迭问题，因而也没有政务官和事务官的区分问题，所以所有的政府公职人员都属公务员；三是薪金支付来源不作为划分公务员和非公务员的依据；四是把工勤人员排除在公务员范围之外。这与西方各资本主义国家把由国库支付薪金的工作人员划分为公务员的做法明显不同。
从19世纪末开始,“文官”、“文官制度”便逐步成为公共管理尤其是政府管理乃至日常生活的常用语,而相应的“公务员”、“公务员制度”则是二战后才流行起来的术语。在英语中,“Civil Servant”和“Civil Service”即表示“文官”,只不过前者是单数名词,后者是集合名词,表示全体文职人员。
各国对文官的名称不尽相同，如日、德、法称“公务员”，美称“职业文官”、“政府雇员”等，但一般来讲，文官是指在发达资本主义国家(也含第三世界一些国家)的国家行政机构中担任工作，通过非选举程序而被任命，不与内阁共进退，一旦录用如无过失便长期任职的工作人员。
文官制度是资本主义国家以法律或法令确定的关于文官的录用、考试、考核、调动、晋升、奖惩、培训、工资、福利、退休离职以及分类管理等一整套规章制度和管理体制。如果以1854年著名的诺斯科特·屈维廉报告(《关于重组英国文官的报告》)作为英国文官制度诞生的标志的话,那么西方的文官制度(公务员制度)已经历了近150年的历史演变过程。
从历史渊源上看，文官制度明显受到了中国封建国家长期实行的科举考试制度、考核制度和爵、位、禄分开管理等人事制度的重大影响。西方学者甚至公认，现代文官制度几乎在所有方面，都可在中国封建吏治中找到它的原本或雏形。但不是简单再现，照搬照抄。
英国最早形成文官制度，是资产阶级在反对封建君主的“恩赐官爵制”的过程中，并在总结资产阶级的“政党分肥制”经验教训的基础上逐步形成和完善起来的。1805年，英国出现了在政府机构中设置常务官的情况。19世纪初，英驻印度总督针对东印度公司腐败的人事制度，采取一些改革措施，也对国内产生了很大影响。l 853年，按英政府指令。查理·屈维廉和斯坦福·诺斯科两人详尽考察和研究了政府的官制状况和东印度公司的人事制度，草拟了《关于建立英国常任文官制度的报告》，通称为“屈——诺氏报告"，历数官制弊端，建议通过公开考试录用官吏，并对考试办法、官吏的使用、分级管理、考核、晋升、待遇及调动等提出系统设想。1855年2月，帕麦斯内阁颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立三人文官委员会，负责文官的考选。以后又经过十几次改革，文官制度正式确立了。
美国受英国影响，也改革了文官制度。美国现行文官制度是从“政党分肥制”的基础上发展起来的，1883年通过了“文官制度法”，即“彭德尔顿法”，但未能根除“分肥制”，只是在美国两党轮流执政的政治制度下，将“分肥制”限制在统治阶级内部及上层。
法国由于长期保留封建官僚制度，直到1959年戴高乐总统发布政令，才得以颁布与施行《法国公务员章程》，才真正建立了现代文官制度。日本则全面效仿美国的模式。
（三）西方国家公务员制度的特点
西方公务员制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利；它的成功运作开辟了行政管理法治化的新时代，并成为人类文明宝库中的共同财富。
西方国家公务员制度的特点如下：
1、公开考试，择优录用
这是西方文官制度最重要的一条原则，强调机会平等、公开竞争、择优。
2、严格考核，论功行赏
考核是文官制度中一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国十分重视并在文官法或有关法律中具体加以规定。
3、职务常任。
文官制度的一大特点是“无过失不受免职处分”，职务常任。政务官则实行任期制。在英国，高级文官同政务官之间存在着微妙的关系，一般说他们合作得很好，因政务官离不开事务官，事务官也要依靠政务官去实现自己的主张。科学技术的进步需要专业知识，通常政务官不太具备。现代行政要求有酝酿期、试验期和连续性，这也是经常改选的大臣、部长们所不具备的，所以在这些方面占优势的高级文官就有了较大的实权。而常任文官具有长期积累的经验和知识，掌握各种档案资料、情报和数据，他们又有可供支配的人才资源，是实权派，政务官不轻易得罪他们。否则他们采取拖延、搁浅等手段，置政务官于困境，使政策难以贯彻，改革难以实行。
4、法律保障
西方国家都有专门的公务员法规，对其地位、权利和义务以及对权利的保障都作了详尽的规定，使公务员职业稳定，并在法律上得到保障。。
5、较优厚的工资福利待遇。
（四）西方国家公务员制度发展趋势
1、录用形式向多样化方向发展
选任制、委任制、考任制、聘任制并用，以传统考任制形式为主。一方面传统考任制目益缩小范围，另一方面传统的基本录用形式变得更为灵活和更有针对性。
2、考试办法向度量化方向发展
(1)考核办法同“职位分类”挂钩。
(2)采用积点评分法，参照标准分数线考核各项因素。
(3)终身职业培训：
①加强各级文官基本功训练的入门培训。
②加强在职培训。
3、人事管理向现代化方向发展。
主要包括：人事管理在理论上、方法上向现代化方向发展；人事管理手段的现代化，即运用现代化机械设备和电子设备，如电脑、电视电话、闭路电视等。
分类管理科学方法的应用，主要是“职位分类”。
（五）我国与西方国家公务员制度的比较
1、从权利和义务上看，我国和西方公务员既有相同之处，也有显著区别
我国和西方国家公务员权利和义务的共同点体现于都规定公务员要依法行事，忠于职守，为大众服务，遵守纪律，不得经商，不得参加与本部门有关的赢利活动，不得兼职等等。而其差别体现在两个方面：首先，西方各国强调地方公务员的权利和义务一般仅限于服务的地区范围，而在我国，所有的公务员所享受的权利和承担的义务都是相同的，根本不受服务地区的范围限制；其次，西方各国强调公务员“政治中立”，不介于政党活动，即为文官工作不受党派斗争的影响，如各国公务员法都明确规定：公务员不得参加政党的竞选活动和支持竞选的募捐活动，不得担任由选举和政治任命产生的公职，不得接受政治捐款等等。规定“政治中立”的目的是为了在多党竞争的政治环境中，避免“政党分赃制”造成的工作混乱和官员队伍的动荡不稳，从而使业务类公务员不卷入政治斗争，以保证政府各项工作的有条不紊地进行，稳定公务员队伍，保持政策的连续性和政治的稳定。但是实际上完全做到“政治中立”是不可能的。在我国，则是要求全体公务员都要坚持中国共产党的基本路线，并接受马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的教育，我国公务员制度的建立是为贯彻党的基本路线服务并提供组织保证的，这与西方文官制度所标榜的“政治中立”有本质的区别。众所周知，作为上层建筑的国家政治制度的公务员制度，必然取决于并服务于本国的根本政治经济制度，由于国情不同，文化传统各异，因而必然各具其特色。
2、在公务员的录用考核方面，西方各国与我国也有所不同
西方各国对公务员的选用，是以公务员是否具有职务上所需要的知识能力为标准的，而为此所采取的方法即是客观公正的竞争考试，保证真正优秀的人才有机会担任公职，这样有利于提高公务员的素质，克服政府官员任用中的不正之风。西方各国对公务员的考核侧重于功绩的原则。这是任用标准和依据的重要原则。要求按照工作成绩决定晋升，具有客观的测评标准。因为才能的高低、品行的好坏，应该反映在工作成绩上。功绩制原则的作用就在于激励公务员努力工作，提高政府的工作效率，同时，又可以强化竞争机制，促使公务员不断地争先创优。一句话，功绩制原则可以充分调动公务员的积极性和创造性。美国的考绩制度便是如此。但这种考核往往注重人的现实能力，忽视人的潜能与发展趋势，这也是一个缺点所在。在我国对公务员的年度考核所坚持的原则：一是客观公正的原则，即要全面准确地实事求是地反映公务员的状况，并按统一标准公平地做出对公务员的评价；二是民主公开的原则，就是要将考核的内容、标准、方法和程序等公诸于众，公开接受群众监督，并通过征求意见，民主评议的方式，让群众直接参与考核；三是依法考核的原则。其考核内容，即从公务员的德、能、勤、绩四个方面进行全面考核，重点考核工作实绩，强调坚持德才标准和注重考核政治思想表现。
与西方公务员考核一样，我国的公务员年度考核结果也是晋升的依据，但在考核上也有一定的区别：西方各国对公务员的考核主要是考勤和考绩，以考绩为重点，一般不问政治行为；而我国则要求德才兼备。考核方法不同，西方各国以领导考核为主，考核结果不公布；而我国是采取领导与群众相结合的考核方法，考核结果通知本人。考核机构不同，西方各国以人事部门为主对各部门考核，而我国是各部门自已考核。年考核次数不同，西方各国多年考核两次，我国则考核一次。考核程度不同，我国考核相对复杂些。
3、从公务员与政府的关系来看，我国与西方各国有重大区别
西方各国公务员与政府的关系是雇用关系，把文官系统看作是独立的利益集团，将文官身份分裂开来（对公众是官员，对政府是雇员）。我国的公务员是人民的勤务员，是国家的主人，是代表人民行使国家行政权利的工作人员，他们和政府的关系是共同履行行政责任的连带关系。
4、在公务员培训方面，我国和西方各国有所不同
西方各国很重视对公务员知识的更新和能力的提高，因此以各种形式对公务员进行培训，来保证公务员素质不断适应社会发展的需要，提高现有行政管理水平。如英国1970年成立了文官学院，以加强对文官的培养工作。而且西方各国还注重对公务员人格的培训，以使其具有良好的品质，这样才能在工作中兢兢业业地完成其本职工作。此外，对新录用的公务员或公务员晋升职务都要进行培训。西方各国比较重视公务员专业化原则，用人注重知识和专业，所以也要对公务员进行社会科学的培训，以拓宽其视野。另外，还进行单门知识和专业技术的培训以及对专门机构整理出来的政府机关亟待解决的实践课题和理论课题的研修培训。西方各国对公务员的培训，强调针对性、灵活性的原则，形成了一些行之有效的培训方式。例如，法国国立行政学院是专门培训非技术性高级文官的“超尖子”学校。该院有一套自己的组织形式、严格的招生制度和独特的教学方式，以满足培训目标的需要。
在我国，《国家公务员暂行条例》规定：国家行政学院、地方行政学院以及其它培训机构按有关规定承担国家公务员的培训任务。国家行政学院负责培训高级公务员和部分中级公务员；地方行政学院负责培训地区中级和初级公务员；其它培训机构主要包括国务院各部委和直属机构所属的管理院校、高等院校的成人教育机构等。它们分别按系统或按专业承担有关公务员的培训工作。其培训内容主要是坚持政治教育和业务培训相结合。其类型有新录用的公务员培训、晋升领导职务的公务员的培训、专门业务培训、知识更新培训等。相比较而言，我国公务员的培训在规范化和制度化方面与西方各国差距较大。
（六） 我国公务员制度的完善和发展
我国公务员制度建设开始于80年代中期，迄今已有15年的历史。经过短短15年的探索与实践，我国公务员制度建设已取得了令人瞩目的成就，初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立起国家公务员制度的基本框架，形成了一个以《国家公务员暂行条例》为主导，由近40个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系；国务院和县级以上的地方各级政府机关已完成了职位分类和人员过渡工作。与此同时，国家公务员的各种基本运行机制逐步确立起来。例如，公开、平等、竞争、择优的竞争机制已初步形成，各地普遍推行公务员录用考试，通过公开考试，择优录用；严格考核、凭功绩晋升的激励机制已开始发挥作用，各级政府机关全面推行年度考核，考核的办法也逐步完善；勤政廉政的机制也开始确立，各地普遍采用轮岗交流、回避、政务公开的做法。通过全面实施国家公务员制度，我国公务员队伍的结构得以优化，人员的素质明显提高。
但是，由于我国推行公务员制度的时间短，再加上我国正处于体制转轨时期，目前我国的公务员建设不尽如人意，存在诸多的问题与缺陷。公务员制度在实践中遇到了一些问题[1]，突出表现在：
第一，制度建设还不完善。主要表现在三个方面：一是立法层次较低，权威性不强。《国家公务员暂行条例》的立法层次相对较低，制约了公务员制度的完善和发展；二是有些制度需要改进。如公务员职位分类。目前在管理中只有领导职务和非领导职务的区分，分类的特点体现的尚不充分；三是一些单项配套制度尚未配套。
第二，制度执行还不到位。如考试录用制度。作为一项成功的人事制度改革，得到了社会的广泛认可与支持，但是，到目前为止，“凡进必考”还没有全面落实到位。据统计，全国党政机关新录用人员中有38％没有经过考试，这种情况在县乡更为突出。
第三，制度创新还不规范。近年来，各地各部门在公务员管理的很多方面进行创新，取得了突破，但也存在一些问题。比如竞争上岗，如何处理考试、考核与民主测评的关系等等，还需要进一步研究规范。
与西方各国的文官制度改革相比，我国的公务员制度的改革与发展有其特殊性：我国公务员制度发展的时间短暂，而西方公务员制度已有近150年的历史；目前，我国的公务员制度的框架刚刚开始形成，制度不完善、运行不规范，而西方各国尤其是英美的公务员制度已经历长时间的演变，相当成熟而走向僵化，它的等级制、专业化和严密的规制已不适应后工业时代的需要；我国公务员制度的推行是在一种经济不够发达、市场机制刚开始发育，处于一种向现代过渡的背景下进行的，而西方文官制度是在经济发达、市场机制完善的后工业社会的背景下来进行；此外，我国的公务员制度建设与西方公务员制度改革的政治制度环境和意识形态氛围不同。
国情与环境的差别决定了我国的公务员制度的发展与西方文官制度改革的目标、战略、步骤、方法以及具体措施上的不同。因此，我们在加强公务员制度的建设的同时，应注意灵活性，在两者之间寻求一个平衡。具体措施如下：
1、加快立法，强化执法，提高公务员管理的法治化水平。第一，抓紧制定公务员法。根据党中央、国务院和全国人大的要求，在认真总结公务员制度的基础上，抓紧《国家公务员法》的起草工作。第二，研究制定出台尚缺的单项法规。如公务员纪律、行为规范、调任、竞争上岗等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。第三，抓好制度落实。第四，探索公务员管理的执法机制。要完善机制，创新办法，提高公务员管理的科学化水平。坚持“凡进必考”，完善考试录用制度。推进和规范竞争上岗，保证竞争上岗的效果。继续探索分类管理的思路，研究起草《专业技术类公务员管理办法》。改进考核制度，积极做好加强和改进党政机关年度考核工作的试点。搞好配套改革，抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，推动公务员社会养老、医疗等社会保障制度建立。
2、以强化竞争激励机制为重点，推动公务员制度的完善。第一，完善考试录用制度，加强对应试者行政能力、潜力的测评。完善公务员录用考试制度，探索建立分级分类考试体系，创新考试组织方式。第二，要规范竞争上岗的程序和考试内容，探索完善竞争上岗的科学方法，为优秀公务员的成长铺设“快车道”。第三，改进考核制度，激励公务员奋发向上。第四，优化竞争激励机制的氛围。抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，推动公务员社会养老、医疗、失业等社会保障制度建设。加强舆论宣传，促进观念转变，营造有利于竞争激励机制的良好环境。［1］
3、以能力建设为核心，深化培训制度。加强公务员能力建设，要扩大培训规模，确保全员轮训，五年内将全体公务员轮训一遍。创新方法，提高培训质量，大胆探索、积极采用双讲式教学、情景模拟、案例教学等先进的培训方法。同时整合培训资源，加强基础建设。坚持培训与使用相结合，健全激励约束机制，增强培训约束机制的刚性，做到“不培训不上岗，不培训不任职，不培训不提拔”。
4、根据不断变化的情况，勇于创新管理制度。要在巩固、健全并实施好现行制度的同时，着眼于全局，着眼于长远，针对新情况，研究新问题，勇于创新，使公务员制度充满活力和旺盛的生命力。要把握重点，突出关键环节：一是从完善制度入手，根据新形势、新情况，对公务员制度内容进行细化、补充，对公务员管理的重点环节进行探索；二是；围绕队伍建设这个目标，在公务员能上能下、能进能出和提高素质等方面，大胆尝试，摸索经验；三是以解决人民群众和公务员关注的热点、难点问题为重点进行创新；四是及时归纳、总结新的做法和经验，对较为成熟的制度大力推广；对带有方向性，还不具备普遍推广条件的，要循序渐进地扩大试点，在试点中不断充实和完善。
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